国企未遵循“三重一大”决策重大事项的后果

国有企业“三重一大”决策制度，是国企党建内嵌到公司治理中的重要制度措施。但现实中，很多国有企业不规范的公司治理架构及制度设计，使得“三重一大”制度流于形式。

近期，最高人民法院针对甘肃农垦金昌农场有限公司（原名甘肃省国营八一农场，简称八一农场）与金昌水泥（集团）有限责任公司（简称金泥公司）、金昌市国资委的一场持续七年的公司决议效力确认纠纷案件作出再审判决，再一次为部分国企合规工作敲响警钟。

案件

金泥公司为八一农场与金昌市国资委共同设立的国有企业。

2014年10月22日，金泥公司股东会作出增资决议：

依照国家国有企业改革的有关规定，金泥公司使用的国有划拨土地依照基准价重新评估，依照重新评估的土地价值进行增资，金泥公司的注册资本由6943.4万元变更为10997.4万元，其中八一农场的出资额未增加，仍为4126.54万元，出资比例由59.43%变更为37.52%；

金昌市国资委的出资额由2816.86万元增加为6870.86万元，出资比例变更为62.48%。

八一农场和金昌市国资委在金泥公司股东会决议上签字盖章。2014年11月，金泥公司根据股东会决议向永昌县工商行政管理局办理了变更登记。

而在决议作出前，公司两股东持股比例分别是：八一农场，持股59.43%；金昌市国资委，持股40.57%。公司相对控制权属于八一农场。

决议作出后，八一农场认为自己作为股东的资产收益权和增值资产的分享权受到侵害，提起诉讼，三个诉请：

1.确认决议无效；

2.确认享有新增2404万资产对应的股权；

3.撤销该增资的工商变更登记。

本案诉讼过程中，八一农场反复提出：决议过程违反国有企业重大事项决策程序，未按照国家“三重一大”政策作出决定，未向上级国资监管部门报告，未就相关事宜与党委（党组）沟通、听取党委（党组）意见，认为该决议内容和程序严重违反行政法规的强制性规定。

金昌中院、甘肃高院裁判观点一致，认为决议未违反法律、法规的强制性规定，但在裁判文书中并未对违反“三重一大”制度的后果进行说明。

不同于金昌中院、甘肃高院的回避态度，最高院在再审裁定中作出正面回应。最高院结合作出该决议时的议事表决情况和公司法及公司章程相关规定，认为金泥公司股东会的召开方式和表决程序均未违反公司法和公司章程的规定。

最高院进一步认为：《公司法》第3条是关于公司法律地位和股东责任形式的规定，《企业国有资产法》第47条、《国有资产评估管理办法施行细则》第50条、《国资委关于促进企业国有产权流转有关事项的通知》第1条是关于国家出资企业资产评估事项的规定，“三重一大”决策制度是党中央、国务院规范国有企业决策管理的制度，从上述法律法规不能得出八一农场所主张的金泥公司股东会决议效力的结果。

也就是说，案涉决议虽然未经“三重一大”决策程序作出、未上报、未与党委（党组）沟通并听取意见，但是并不必然得出决议无效的结论。

“三重一大”如何定性？

通过该判决，我们应该清楚，《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》（下称：“三重一大”意见）属于行政规范性文件、不属于法律、法规，此外，该规定的内容主要强调的是集体决策原则，党委（党组）、董事会、未设董事会的经理班子等决策机构对于“三重一大”事项，应当坚持集体决策原则、防止个人或者少数人专断。

“三重一大”意见虽然要求国企健全议事规则、明确“三重一大”事项的决策规则和程序，要求董事会、未设董事会的经理班子研究“三重一大”事项时，应当事先征求党委（党组）意见。

但根据“三重一大”意见的内容，若国企在公司制度层面未明确议事规则、决策规则和程序，并不能得出结论：董事会或未设董事会的经理班子在坚持集体决策原则、但未经党组织前置决议（或未听党组织意见）的情况下，作出的“三重一大”事项决议无效。

“三重一大”如何落到实处

重大事项表决的党委前置程序与现代企业制度的有序衔接，事关依法治国原则在国企治理中的有效落实。若闲置党委前置程序，则违背党和国家确立的政治原则和国企管理的基本制度；若虚化现代企业制度，则难免产生与法律法规的新冲突，徒增交易成本。

其实，关于党的建设与公司治理结构的有序衔接，公司法就公司章程制定管理工作，给国企经营管理层留足了进取的空间。

“三重一大”制度虽不属于公司法规定的、导致股东会决议无效的“法律和行政法规”，但公司法早已原则性的规定了公司党组织条款。此外，国资委2020年12月31出台《国有企业公司章程制定管理办法》（国资发改革规〔2020〕86号）给出了明确的实施路径：“公司党组织条款应当按照《中国共产党章程》《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》等有关规定，写明党委（党组）或党支部（党总支）的职责权限、机构设置、运行机制等重要事项。明确党组织研究讨论是董事会、经理层决策重大问题的前置程序。”

同时，公司法明确规定：股东会的议事方式和表决程序，除本法有规定的外，由公司章程规定；股东会或者股东大会、董事会的会议召集程序、表决方式违反法律、行政法规或者公司章程，或者决议内容违反公司章程的，股东可以自决议作出之日起60日内，请求人民法院撤销。可见，公司法给《公司章程》给足了授权。

因此，国企治理首先应当在《公司章程》中明确党组织前置决策“三重一大”事项的议事规则，以杜绝“八一农场案”中折射出的“三重一大”制度本身不属于“法律和行政法规”的尴尬情境的出现。其次，有必要根据自身实际事先框定重大事项的范围，科学合理地制定党组织、股东会、董事会、经理班子之间决策流程和实施办法，杜绝各决策机构在自身职权范围内各自“闭门”集体决策。

国企治理，合规也是生产力。国企经营管理层不但需要具备担当进取的工作态度和卓有成效的工作管理，更应该重视国企治理内控制度的精细化建设，保障国企有序运营，践行新时代国企使命担当。

作者：王军义